Impuesto de EUA a las remesas: ¿Realmente viola el tratado tributario?

El resurgimiento de la propuesta legislativa en Estados Unidos para imponer un impuesto especial del 5% a las remesas enviadas al extranjero —particularmente por personas no ciudadanas, incluyendo residentes legales, trabajadores temporales y migrantes sin documentación— ha encendido alertas no sólo desde el plano económico y social, sino también desde el jurídico internacional.

Más allá de su justificación como herramienta migratoria o de política fiscal interna, esta medida plantea una discusión técnica relevante sobre su compatibilidad con el Tratado para Evitar la Doble Tributación (TDT) entre México y Estados Unidos, firmado en 1992 y en vigor desde 1994. El eje del análisis gira en torno al Artículo 25 del tratado, relativo a la no discriminación, y su posible aplicación extraterritorial frente a gravámenes que, como en este caso, no recaen sobre el ingreso, sino sobre transferencias financieras (excise taxes). Asimismo, se ha planteado la interrogante de si dicho gravamen podría constituir una doble tributación económica al recaer sobre ingresos ya gravados.

A continuación, se presenta un análisis técnico del tema, ponderando los argumentos de quienes sostienen que el TDT no es aplicable al impuesto propuesto, frente a aquellos que señalan que sí existiría una violación al principio de no discriminación, con base en el propio texto del tratado y en los comentarios al Modelo de la OCDE.

¿El tratado prohíbe nuevos gravámenes? La tesis de la soberanía tributaria estadounidense
Desde la perspectiva estadounidense, el principio general es claro: el Congreso tiene la potestad soberana de imponer impuestos en su territorio, sin que los tratados internacionales tengan jerarquía superior a la legislación posterior. Conforme a la doctrina conocida como “last-in-time rule”, si una ley nacional posterior contradice un tratado internacional anterior, prevalece la ley más reciente, salvo disposición expresa en contrario o decisión judicial específica.

Además, el Artículo 2 del TDT (Impuestos Comprendidos) establece que el tratado aplica únicamente al impuesto sobre la renta federal estadounidense y, en algunos casos, al impuesto federal sobre el patrimonio, sin extender su aplicación a otros tipos de gravámenes como impuestos sobre ventas, consumo o transferencias. De hecho, los comentarios oficiales al TDT México–EUA aclaran que ciertos excise taxes federales no están cubiertos por el tratado, salvo excepciones expresas.

Desde este enfoque, el impuesto a las remesas sería simplemente un excise tax con fines recaudatorios o de política migratoria, ajeno a la estructura del impuesto sobre la renta y, por ende, fuera del alcance normativo del TDT.

El principio de no discriminación: ¿Aplicable a este tipo de impuesto?
Sin embargo, el análisis no puede detenerse en el Artículo 2 del tratado. El Artículo 25, relativo a la no discriminación, introduce una cláusula con alcance ampliado, cuya lectura integral -especialmente del párrafo 6- permite considerar que el principio de no discriminación se extiende a “todos los impuestos de toda clase y naturaleza” impuestos por cualquiera de los Estados contratantes, sin limitarse a los comprendidos específicamente en el Artículo 2.

El párrafo 6 del Artículo 25 establece: “No obstante las disposiciones del Artículo 2 (Impuestos Comprendidos), lo dispuesto en el presente Artículo se aplica a todos los impuestos exigidos por un Estado Contratante, una de sus subdivisiones políticas o una de sus entidades locales”.

El texto es claro: La prohibición de trato discriminatorio no se limita a los impuestos sobre la renta o patrimonio, sino que se extiende a cualquier tipo de imposición fiscal, siempre que implique una diferencia de trato en función de la nacionalidad, residencia o condición jurídica del contribuyente en un Estado contratante.

La explicación técnica anexa al tratado (Technical Explanation of the Convention), elaborada por el Tesoro de los EUA, refuerza este entendimiento:

Paragraph 6 provides that, notwithstanding the specification of taxes covered by the Convention in Article 2 (Taxes Covered), the non-discrimination protection provided by this Article applies to taxes of every kind and description imposed at all levels of government.

Esto significa que, aunque el excise tax a remesas no esté cubierto por el Artículo 2, sí debe cumplir con los principios del Artículo 25, lo cual plantea interrogantes relevantes si la exención del impuesto aplica únicamente a ciudadanos estadounidenses, mientras que se impone a nacionales mexicanos en situación idéntica o análoga.

¿Hay discriminación por nacionalidad?
El impuesto propuesto contempla una exención exclusiva para ciudadanos estadounidenses, mientras que lo impone a residentes legales, trabajadores migrantes temporales y extranjeros sin estatus migratorio regular, incluyendo mexicanos.

De acuerdo con el Artículo 3, párrafo 1, inciso h) del TDT, el término “nacional” incluye a:

1. • toda persona física que posea la nacionalidad de un Estado contratante;
   • toda persona moral o entidad constituida conforme a su legislación.

Por tanto, si una persona mexicana residente en EUA (ya sea con visa de trabajo o residencia permanente) es gravada con un impuesto que no se impone a ciudadanos estadounidenses en circunstancias similares, podría configurarse una violación al Artículo 25, párrafo 1, el cual prohíbe imponer impuestos “más gravosos” a nacionales del otro Estado contratante en circunstancias comparables.

La cláusula de no discriminación no exige identidad absoluta de condiciones, pero sí razonable similitud. Si ambos individuos residen en EUA, perciben ingresos laborales y utilizan servicios financieros formales para transferencias, su trato diferencial por motivo de nacionalidad resultaría jurídicamente cuestionable, sobre todo si la exención es explícitamente establecida con base en el estatus de ciudadanía.

¿Cómo se diferencian las remesas de los retiros de inversión?
Una precisión importante en este debate es la diferenciación entre remesas personales y retiros de inversión o transferencias patrimoniales, ya que el impuesto propuesto aplicaría exclusivamente a las remesas, no a otros flujos financieros.

A continuación, se presenta una tabla comparativa que resume sus diferencias técnicas y fiscales:

Aspecto	Remesa	Retiro de inversión
Origen de fondos	Ingresos laborales o ahorros personales	Capital previamente invertido o depositado en EUA
Sujetos involucrados	Persona física remitente y receptor distintos	Titular de la cuenta/inversión (puede transferir a sí mismo o terceros)
Propósito principal	Sostenimiento familiar, consumo, gastos básicos	Disposición de capital, reinversión, repatriación, consumo propio
Canal financiero	Empresas de remesas, corresponsales, fintechs	Transferencia bancaria directa, wire transfer, brokers
Tratamiento tributario en EUA	Actualmente exento, sujeto a propuesta de gravamen	No sujeta a gravamen por la mera transferencia; sujeta a impuestos sobre rendimientos si corresponde
Naturaleza jurídica	Transferencia personal con fines de apoyo familiar	Movimiento patrimonial del propio titular, sin cambio de propiedad patrimonial

Esta distinción es crucial para delimitar con claridad el ámbito de aplicación del gravamen y evitar que se afecten operaciones legítimas de inversión extranjera, como las que mantienen muchos ciudadanos y empresas mexicanas en el sistema financiero estadounidense.

¿El impuesto implica una doble tributación?
Una objeción que ha surgido en el contexto de la propuesta es si este excise tax del 5% sobre remesas implica o no una doble tributación, al recaer sobre ingresos que ya fueron gravados con el impuesto sobre la renta en Estados Unidos.

Desde una perspectiva estrictamente legal y técnica, es importante distinguir entre doble tributación jurídica y doble tributación económica:

1. • La doble tributación jurídica se presenta cuando dos jurisdicciones imponen un impuesto de la misma naturaleza (por ejemplo, sobre la renta) al mismo contribuyente, respecto al mismo hecho generador.
   • La doble tributación económica ocurre cuando diferentes impuestos recaen, de forma sucesiva o concurrente, sobre una misma base económica.

En este caso, el excise tax sobre remesas no grava la renta como tal, sino el acto de transferir dinero al extranjero, por lo que formalmente no puede decirse que exista doble imposición jurídica. Sin embargo, sí podría considerarse una doble tributación económica, ya que el monto transferido fue previamente gravado como ingreso (mediante el impuesto sobre la renta) y posteriormente vuelve a ser objeto de imposición al momento de su envío como remesa.

Este razonamiento es análogo a lo que ocurre con impuestos al consumo, como el IVA. El valor agregado en una cadena de producción o venta corresponde a ingresos previamente generados (y gravados), pero el acto de consumir activa un nuevo hecho generador que justifica un impuesto adicional. El impuesto al consumo no se considera doble tributación jurídica, porque grava una manifestación distinta: El uso del ingreso, no su obtención.

El excise tax sobre remesas funciona bajo una lógica similar: No grava el ingreso en sí, sino el acto de transferirlo al extranjero. Esto lo sitúa conceptualmente fuera del ámbito del TDT en cuanto a impuestos sobre la renta, aunque puede abrir un debate político y moral sobre la equidad de imponer un segundo tributo sobre recursos que ya cumplieron su obligación fiscal primaria.

Desde el derecho fiscal internacional, los tratados contra la doble tributación no suelen prohibir este tipo de imposiciones indirectas, como impuestos al consumo, al patrimonio, o sobre actos jurídico; sin embargo, cuando tales gravámenes son aplicados de manera selectiva o discriminatoria (por ejemplo, si sólo afectan a no ciudadanos), podrían entrar en conflicto con las cláusulas de no discriminación, como las del Artículo 25 del TDT México–EUA, lo que ya se analizado en apartados anteriores.

En conclusión, no hay una doble tributación jurídica formal, pero sí puede configurarse una doble tributación económica, cuya legitimidad dependerá de si el impuesto es general, proporcional y no discriminatorio. De lo contrario, su aplicación podría ser objetable tanto desde el plano del derecho internacional tributario como desde una perspectiva de justicia fiscal.