Devoluciones: SAT debe formular segundo requerimiento si primero es insuficiente
En el sistema tributario mexicano, el derecho del contribuyente a obtener la devolución de cantidades pagadas indebidamente o de saldos a favor constituye una manifestación del principio de justicia fiscal. Este derecho encuentra su fundamento normativo en el Artículo 22 del Código Fiscal de la Federación (CFF), que no sólo establece la obligación de la autoridad fiscal de devolver lo procedente conforme a la ley, sino que también delimita de manera precisa el procedimiento que debe observarse para verificar la procedencia de la solicitud.
Uno de los aspectos más relevantes de este procedimiento es el esquema de requerimientos de información adicional que la autoridad puede realizar dentro de plazos claramente establecidos. Este esquema tiene una función doble: Otorga herramientas a la administración tributaria para validar los saldos solicitados, pero también impone límites temporales y formales para evitar actos arbitrarios o dilatorios. Cuando estos lineamientos no son observados, se configura una afectación al derecho del contribuyente y, en su caso, la ilegalidad de la resolución negativa que emita la autoridad.
Fundamento legal del procedimiento de devolución
El primer párrafo del Artículo 22 del CFF establece que las autoridades fiscales tienen la obligación de devolver las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan conforme a las leyes fiscales. Este mandato no es facultativo, sino que constituye una obligación legal derivada del principio de legalidad tributaria. En complemento, el sexto párrafo del mismo artículo permite a la autoridad fiscal, con el fin de verificar la procedencia de la solicitud, requerir al contribuyente, dentro de los veinte días siguientes a la presentación de la solicitud, los datos, informes o documentos adicionales que considere necesarios, siempre y cuando estén relacionados con el trámite.
Asimismo, dicho precepto establece un plazo perentorio de veinte días para que el contribuyente atienda el requerimiento. Si no lo hace en tiempo y forma, se le tendrá por desistido de su solicitud. Además, se precisa que la autoridad sólo puede realizar un segundo requerimiento dentro de los diez días siguientes a la fecha en que el contribuyente haya cumplido con el primero, y únicamente respecto de los documentos o información que haya sido aportada con motivo del cumplimiento inicial.
Este marco legal responde a un modelo de procedimiento equilibrado, que busca garantizar tanto la eficacia en la fiscalización como la seguridad jurídica del contribuyente.
Consecuencias de la inactividad de la autoridad fiscal
Dentro de este procedimiento, si la autoridad fiscal, después de haber emitido un primer requerimiento, recibe la documentación aportada por el contribuyente y considera que no tiene elementos suficientes para tener por acreditado el saldo a favor, no le está permitido simplemente negar la devolución con base en dicha insuficiencia. En tal situación, la ley le impone una alternativa muy clara: Debe emitir un segundo requerimiento dentro de los plazos señalados o, en su defecto, ejercer formalmente sus facultades de comprobación.
Ambas vías –el requerimiento adicional o la auditoría– están diseñadas para dotar a la autoridad de instrumentos válidos para verificar el cumplimiento sustantivo de la solicitud. No obstante, su omisión o la inacción de la autoridad tiene consecuencias jurídicas relevantes. Si se limita a resolver negativamente sin agotar estos instrumentos, incurre en una violación al procedimiento legalmente establecido y, por tanto, en un acto administrativo ilegal.
Esta ilegalidad no surge del fondo del asunto, sino de la forma en que se llevó el procedimiento. La resolución carece de validez no porque el saldo a favor esté o no debidamente acreditado, sino porque la autoridad no agotó las medidas a su alcance para verificar su procedencia, pese a que el contribuyente cumplió con su obligación de atender el primer requerimiento.
Efectos jurídicos de la omisión
Desde el punto de vista del contribuyente, esta situación representa una vulneración clara a su derecho a una devolución fundada, motivada y conforme al procedimiento. La negativa sin requerimiento adicional, en estas circunstancias, puede ser combatida mediante juicio contencioso-administrativo, en el que el tribunal deberá analizar si la autoridad actuó conforme a los plazos y facultades previstos en el Artículo 22.
Es importante destacar que no se trata de una exigencia excesiva para la autoridad fiscal. Al contrario, se le exige simplemente que utilice los medios que la propia ley pone a su disposición para cumplir su función de vigilancia fiscal. Si decide no hacerlo, debe asumir las consecuencias de una resolución que será considerada carente de debido proceso.
Desde el plano jurisprudencial, ha quedado claro que el simple cumplimiento del primer requerimiento por parte del contribuyente genera una carga correlativa para la autoridad: Si no está conforme con los elementos aportados, debe actuar nuevamente dentro de los plazos legales. Su inactividad no puede convertirse en una justificación para negar una solicitud que no ha sido debidamente desvirtuada.
